HISTORIA DE UNA PRIVATIZACIÓN,
COMO Y PORQUE SE PERDIÓ YPF.
En el año 2012 suceden dos
acontecimientos importantes que poseen relación con YPF, por un lado los 90 aniversarios
de la creación del mismo y veinte años de la sanción de la ley de privatización
de YPF.
La sanción, el 24 de septiembre
de 1992, de la ley N°24145 de Federalización de hidrocarburos y Privatización
de YPF, desencadeno la ventas de acciones y adquisición de prácticamente la
totalidad del paquete accionario a la petrolera española Repsol.
El fracaso de la gestión privada
derivo en una situación crítica de abastecimiento a un país altamente
dependiente del petróleo. La ausencia de inversiones fue acompañada por la
caída de los niveles de extracción.
En el marco de la difusión
pública del déficit energético y la denuncia de cinco petroleras por
sobreprecios en la venta de gasoil a las empresas de transporte, la
administración de Cristina Fernández de Kirchner y los gobiernos provinciales
nucleados en la Organización Federal de Estados Productores de Hidrocarburos
(OFEPHI), iniciaron a comienzos de 2012 una fuerte presión sobre YPF comanda
por Repsol y Petersen.
Es así como los gobiernos
provinciales con el aval del ejecutivo nacional, decidieron revertir numerosas
concesiones operadas por YPF, en tanto que el Estado nacional logró congelar el
reparto de dividendos a través de su representación en el directorio que
posibilitaba la posesión de la acción de oro. Fue así como la presidenta el 16
de abril envió al Congreso de un proyecto de ley de Soberanía Hidrocarburífera,
que declaró de interés público nacional el logro de autoabastecimiento y la
actividad petrolera y estableció la expropiación del 51 por ciento de las
acciones de YPF S.A. que pertenecían a Repsol. El 25 de abril el Senado dio
media sanción al proyecto con 63 votos a favor, 3 en contra y 4 abstenciones,
el 3 de mayo, la Cámara de Diputados lo aprobó con 208 votos a favor y 32 en
contra, con la promulgación de la Ley N°26.741 estableció la recuperación del
control estatal de YPF.
En el año 1992 nació la Dirección
General de Yacimientos Petrolíferos Fiscales. Para este período el capitalismo
forjaba su matriz energética liderada por los combustibles fósiles. En este
contexto es cuando surge en la sociedad la ideología del nacionalismo
petrolero. Tenía como pilares la industrialización, la autosuficiencia
económica, la hostilidad al capital extranjero y fundamentalmente la necesidad
de dar al Estado un papel activo como promotor de la empresa pública.
En este tiempo había una
necesidad de avanzar hacia un país industrializado y energéticamente
autosuficiente. Los intelectuales cumplieron un gran papel para impulsar la
soberanía de los hidrocarburos, dentro de ellos Juan Bialet Massé, Ezequiel
Ramos Mejía, entre otro.
El 3 de junio de 1922, el
gobierno de Hipólito Irigoyen creó YPF. Luego el presidente Alvear nombro a
Enrique Mosconi al frente de la firma ese mismo año. En poco tiempo Mosconi
logró la autonomía administrativa de YPF y tenía como metas, lograr construir
una refinería propia y vender los hidrocarburos extraídos. Es así como en 1925
se crea la planta de La Plata y hacia fines de 1927 contaba con cientos de
bocas de extendió en todo el país. Mosconi produjo una política agresiva contra
los trusts petroleros con la reducción del precio de venta al público de los
combustibles, siguiendo este camino aunque este el Acuerdo de Achnacarry.
Durante la década infame, en el
año 1932 se aprobó la ley orgánica de YPF, la cual le otorgaba a la empresa el
derecho de explotar y producir las reservas del Estado. En 1934 el presidente
Justo ordenó circunscribir concesiones petroleras privada a sus límites
existentes. Consagrando el territorio restante en una reserva estatal
disponible para YPF. Las grandes petroleras se sentían amenazadas por el
crecimiento de YPF y activaron prácticas de dumping con importaciones de
petróleo barato. El gobierno responde poniendo límites a la importación y
creando cuotas de mercado. En 1937, la petrolera estatal y las privadas
firmaron un acuerdo adjudicando la mitad de la comercialización a la primera y
la otra mitad se repartiría entre las privadas. Es así como se sanciona la Ley
N°12.161, la cual modificó el Código de Minería y estableció el dominio privado
de los yacimientos por parte de la Nación. Esta ley no definía un lugar preciso
para el desarrollo de la industria petrolera argentina, ya que servía de marco
para un predominio privado como estatal.
El nacionalismo petrolero se
fortaleció con el desenvolvimiento del régimen de industrialización sustitutiva
de importaciones que se consolidaría bajo el influjo de la Segunda Guerra
Mundial y la llegada del peronismo al poder. La reforma constitucional de 1949
declaró en su artículo 40 a los yacimientos de hidrocarburos como propiedades
inalienables e imprescriptibles de la Nación.
En el año 1945 se crea el Gas del
Estado, el cual lo administra el Estado hasta su privatización en 1992. Se
construye un gasoducto que va desde Comodoro Rivadavia hasta Buenos Aires, lo
cual redujo el consumo y uso de otros combustibles.
En 1946 nació el Sindicato Unido
de Petroleros del Estado (SUPE) y en 1949 se integró a la Confederación General
del Trabajo (CGT). A partir de allí apoyo la reforma constitucional peronista
donde se promovía defensora del petróleo
nacional y de otra fuente de energía. En este período, 1955, Perón negociaba un
contrato con la subsidiaria de la Standard Oil de California ante las
dificultades de abastecimiento interno.
La derogación de la Constitución
peronista luego del golpe militar de 1955 provocó que las concesiones
retornasen a las provincias donde el gobierno radical de Arturo Frondizi debió
sancionar un nueva ley petrolera que transfería los derechos de otorgar
concesiones a YPF. A través de la Ley N° 14.773, se volvieron a declarar los
yacimientos como bienes exclusivos del Estado Nacional, delegando la
responsabilidad de las actividades petroleras y gasífera en YPF y Gas del
Estado y prohibiendo el otorgamiento de concesiones a particulares.
Además de esto, se sucede una
paradoja ya que se fueron firmando contratos con empresas privadas con 40 años
de plazo. A partir del magro estado de la economía, Frondizi dispuso la
negociación de contratos de explotación, perforación y producción con las
petroleras extranjeras para lograr el autoabastecimiento, entre ellas se
encontraban Compañía Panamerican Oil Co., Tennessee Argentina S.A, Ohio Co.,
entre otras. Los mismos otorgaban extensas áreas por amplios plazos, con
ganancias libres de impuestos y no sujetas a límites de extracción.
Con Arturo Illia, en el año 1963
se anulan los contratos firmados con el gobierno radical.
Durante la dictadura de Onganía
se sanciona la Ley N° 17.319 de Hidrocarburos, la cual derogó la ley
frondicista, aunque mantenía la propiedad imprescriptible del Estado nacional e
incorporaba la facultad al Poder Ejecutivo para otorgar permisos de explotación
y transporte.
Durante la tercera presidencia de
Perón continuo el clima hostil hacia las petrolera. Se dicto una serie de
decretos que redujeron la rentabilidad
de la refinación privada y otorgaron a YPF el monopolio del mercado de
comercialización de derivados del petróleo.
El golpe cívico-militar de 1976
le puso fin a la industrialización por sustitución de importaciones para poder
instaurar la primarización de la economía mancando así el comienzo de la
hegemonía neoliberal como parte del proceso liderado por Estado Unidos y el
capital financiero. La dictadura a través del terrorismo de Estado desmanteló
las bases sociales del nacionalismo petrolero.
Frente a YPF, las fuerzas armadas
tenían cierta reticencia de vender la petrolera al capital privad, dado el rol
estratégico de sus recursos. El petróleo que se extraía de los yacimientos de
YPF, se tenía que vender a la petrolera estatal.
Con el golpe de Estado de 1976,
se implemento la política de privatizaciones periféricas, la cantidad de
contratistas que en 1983 extraían hidrocarburos en 333 áreas ascendió a 42.
Esto posibilitó el incremento de la extracción en áreas pertenecientes a la
petrolera estatal por parte de los operadores privados en perjuicio de YPF, los
primeros seis grupos económicos y empresas extranjeras tenían injerencia en 23
de los 33 áreas entregadas, siendo los principales beneficiarios Pérez Compac,
Bordas, Astra y Techint.
Había dos criterios en las
licitaciones para explotar dichas áreas: la cantidad de producción comprometida
y el precio propuesto por las empresas para vendérselas a YPF. Además
existieron cuatro mecanismos que generaron fuertes pérdidas en la empresa y
contribuyeron a desarticularla. El primero el decreto N° 2227/80, donde se
modifico el valor de referencia de pago de las regalías. Entre 1980 y 1990 esta
medida generó una deuda con las provincias de 2.500 millones de dólares que
sería cancelara recién en 1993 con la privatización de la empresa.
El segundo hace referencia al
descenso del nivel de las retenciones de los productos comercializados por YPF.
En 1976 la empresa retenía el 58%, en la última etapa cívico-militar el 40,3% y
en el gobierno de Alfonsín el 33,5%.
El tercer mecanismo fue el
endeudamiento. Según el juez Jorge Ballestero, el equipo económico de Martínez
de Hoz obligó a YPF a tomar no menos de 423 préstamos en el exterior sin que
ingresaran a la empresa las divisas correspondientes, dado que eran volcadas al
mercado de capitales locales para facilitar la bicicleta financiera. Así fue
como las deudas alcanzaron los 5.419 millones de dólares en 1983, siete veces
mayores a las de 1975 (730 millones de dólares).
El último está vinculado al
precio subsidiario al que YPF vendía a las refinadoras privadas el crudo
comprado a los contratistas.
La combinación de estos elementos
generó un fuerte quiebre en el balance de la empresa. En el período 1960-1974
la rentabilidad sobre las ventas osciló entre 0,6 y 27,8 %, pero desde 1975 YPF
inició un período de pérdidas hasta 1987.
Con el retorno de la democracia
de la mano de Raúl Alfonsín no marco un quiebre con la política petrolera de la
dictadura sino una continuidad. La convalidación de 1984 de los contratos de
YPF con sus contratistas, renegociaron durante el último tramo de la dictadura
fue el puntapié inicial.
Frente al estancamiento del nivel
de reservas, el leve incremento en la extracción de crudo producto de los
desequilibrios generados en YPF el gobierno radical implementó cuatro programas
en el sector.
Para la empresa estatal se
trazaron los Planes Comodoro Rivadavia y Huergo. Mientras que el primero se
centró en lograr incrementos de reservas, el segundo buscó aumentar la
extracción.
En cuanto al sector privado el
Estado lanzó en 1985 el Plan Houston, el cual consistía en la construcción de
contratos entre YPF y las empresas contratistas para explorar el territorio en
busca de nuevas reservas. Dentro de los objetivos había que incrementar la
producción no solo para la demanda interna sino para metas exportadoras. No se
pudo alcanzar el objetivo proclamado.
El otro plan se denominaba Olivos
I, donde era una reunión mantenida entre el gobierno y los principales
empresarios del sector, para pagar un precio mayor por el crudo que extrajeran
por encima de cierto nivel. Si bien lograron incrementos en los niveles de
explotación, este plan se inscribió en la tendencia iniciada por la dictadura
asociada a la transferencia de renta de YPF a los contratistas.
En esta lógica se inserto el
último plan que intentó implementar el gobierno radical: el Petroplan, ideado
por Rodolfo Terragno, Daniel Montamat y el presidente de Shell, Jacques
Schraven. El objetivo era crear un mercado de petróleo de libre disponibilidad,
sin la obligación de vender a YPF el crudo extraído. Se proponía crear
reuniones transitorias de empresas en áreas marginales y Joint ventures entre
la petrolera estatal y el capital privado en las áreas centrales.
El plan no se pudo lograr, pero
se produjo una transformación estructural, ya que el sector privado adquirió
durante el gobierno de facto una transformación de escenario y de renta
petrolera desde 1976 le confirieron un poder de presión que no poseía dado que
el crudo extraído era necesario para el autoabastecimiento.
Es decir que la presión por conseguir
saldos de crudo exportables y la búsqueda por obtener la libre disponibilidad
del crudo extraído por los operados privados resquebrajaba la concepción
estratégica de los hidrocarburos, atada al autoabastecimiento y a la regulación
estatal.
Las políticas petroleras de la
gestión radical fueron profundizando ciertos aspectos de la política de la
dictadura. Además de no haberse frustrado la implementación del Petroplan por
la entrega anticipada del gobierno radical se había desregulado parte del sector
otorgando la libre disponibilidad del crudo para el petróleo excedentes a lo
comprometido en los contratos renegociados.
El detalle de los lineamientos
implementados no permite explicar el cambio de redireccionamiento de las
políticas públicas desde una retórica nacionalista, considerando al petróleo
como bien estratégico, hacia una concepción que lo entiende como commodity.
Producto del lanzamiento del Plan
Houston se produjo un realineamiento en el interior de la Secretaria de
Energía, a partir de una reestructuración de la mayoría de los directorios de
las empresas energéticas del Estado.
El arribo a la presidencia de
Carlos Otero abría un marcado paréntesis frente a la conducción de la
Secretaria de Energía. Este paréntesis se refleja en la autonomía de gestión
por parte de Otero en YPF S.E quien lograba evitar el control y seguimiento que
desde la Secretaria podían realizar.
El problema a resolver por el
gobierno radical era, generar el autoabastecimiento energético nacional insumo
cardinal para sostener el conjunto de alianzas que desde el gobierno y en el
marco del Plan Austral se llevaron adelante con el grueso de los grandes
industriales radicados en el país, los “capitanes de la industria”.
Durante 1986 entre Otero y Lapeña
(secretario de Energía) continuaron las disputas respecto de qué hacer con la
petrolera estatal. En la primera mitad de 1987 y en tiempo de la crisis
energética del país, el enfrentamiento entre Otero y Lapeña era por la
preocupación por el que hacer con la petrolera estatal y qué tipo de
reestructuración interna debía implementar YPF.
La apertura petrolera del
gobierno radical a partir del Plan Houston había agitado el tablero político
del sector. Con la llegada de Rodolfo Terragno al Ministerio de Obras y
Servicios Públicos, la política de reestructuración de YPF cobraba impulso
dentro del organigrama de las fuerzas de la gestión económica radical.
Pero seguirían los falsos
entendimientos alrededor de la política petrolera radical, ya que se centró la
tensión entre Terragno y Lapeña. Llevando a la relevación de su cargo a Lapeña
por parte del presidente Alfonsín.
Parte del apoyo del presidente
Alfonsín a la política de Terragno se sostenía en una doble amenaza: el apremio
del creciente déficit fiscal sobre el Estado y la incapacidad de ampliar la
extracción de petróleo para satisfacer la demanda interna y paliar la sostenida
crisis energética. Pero la ventana de oportunidades que habría el gobierno era
la necesidad de ampliar la relación estratégica con el sector privado en pos de
lograr el autoabastecimiento posibilitaba una nueva brecha por donde los
agentes privados filtraron sus demandas.
Los petroleros nacionales,
proponían incrementar la producción de petróleo a partir de la explotación
privada de las áreas marginales de YPF. Decían que esta alternativa debía
quedar reservada para las empresas nacionales que tenían capacidad financiera y
técnica, teniendo en cuenta que el petróleo fue encontrado con dinero del país.
También estaban las demandas de
las empresas extranjeras (Esso y Shell), las cuales consideraban conveniente
que para aumentar la extracción se tenía que crear Joint ventures con YPF, a
partir de las cuales las compañías privadas aportarían capital y tecnología.
Los empresarios decían que
invertirían en la Argentina siempre y cuando la política de Estado sea clara.
Luego de aseverar que “el Estado no sirve hoy ni para hacer estatismo”, el
ministro Terragno lanzó el Petroplan, con el
nuevo presidente de YPF, Daniel Montamat (presidente de Shell) Jacques
Schraven y el nuevo secretario de Energía, Roberto Echarte. Si bien este plan
no logro implementarse cumplía con las demandas de los agentes privados del
mercado: acceso al crudo en áreas de YPF con reservas comprobadas.
Hacia 1989 la situación era la
siguiente:
El 62% de la extracción de petróleo corría por
la empresa estatal, mientras que el 35% correspondía a las empresas
contratistas que le entregaban su producción a YPF.
La exploración fue, históricamente, desarrollada
por la empresa estatal; desde su creación había realizado el 96% de los pozos
exploratorios y había descubierto el 90% de las reservas comprobadas.
El 70% de la refinación de petróleo estaba a
cargo de las refinerías de YPF, solo el 30% era refinado por el sector privado.
YPF poseía una extensa red de estaciones de
servicio. Contaba con el 49% del mercado en las provincias centrales y el 67%
en las provincias periféricas.
La progresiva
participación del capital privado en el sector, permitió avanzar hacia una
concepción que dejará de lado la idea de los hidrocarburos en tanto recursos
estratégicos al servicio de la matriz económica nacional. Entre las reformas
que se sucedieron, se llegó a entender el petróleo y el gas natural como commodities. Este cambio terminaría
significando la completa privatización de la petrolera en 1999.
Con la llegada
de Menem de la mano del Partido Justicialista, tenía la necesidad de dirigir
los recursos naturales, en ese momento “desaprovechados” hacia una “explotación
intensiva” y la exportación con vistas a la “producción de divisas”, acudiendo
al “capital extranjero”, al cual había que ofrecerles “buenos negocios”.
En los
primeros 6 meses de gestión, el menemismo emplazó los cimientos de la radical
transformación del sector de hidrocarburos. La Ley N° 23.696 de reforma del
Estado, se declaro el estado de emergencia a la prestación de servicios
públicos, a la ejecución de los contratos públicos ya la situación económica y
financiera del país, incluyendo las empresas públicas y se establecieron las
facultades del Ejecutivo para proceder a la privatización, contrataciones y
concesiones de ciertas empresas o sectores de cierta necesidad de sancionar una
ley especial por parte del Congreso.
El objetivo
era claro y quedaba sintetizado en la frase de Roberto Dromi en 1990: “Nada de
lo que deba ser estatal permanecerá en manos del Estado”. El objetivo del
gobierno era crear un mercado competitivo a través de la concesión de áreas que legalmente le
pertenecían a YPF y a la venta de otros activos, como refinerías, ductos,
terminales portuarias, etc.
Estas medidas
se materializaron en los procesos de desregulación del mercado y fragmentación de
YPF como aspecto previo de la posterior privatización. Por fragmentación se
entiende desintegrar parcialmente tanto vertical como horizontalmente la
compañía. Este proceso le confirió al gobierno de Menem una herramienta de
invalorable importancia para obtener la legitimidad del capital en su conjunto
frente al posterior proceso de privatización. Este flujo de recursos se
obstruirá definitivamente con la venta de la empresa y la liberalización de los
precios con la desregulación del mercado.
El profundo
proceso de transformación de YPF se realizó a través de cuatro normas, en el
marco de las Leyes de Reforma del Estado y de Emergencias Económicas. En el
primer semestre el gobierno de Menem firmó tres decretos, no fue hasta
diciembre de 1990 que suscribió el último. El primero fue el Decreto N°1055/89,
que inició el proceso de concesión de áreas secundarias y asociación en las
centrales con la posibilidad de que el petróleo extraído fuera de libre
disponibilidad al eliminar la mesa de crudos y los precios pactados, similar a
la propuesta del Petroplan.
Además,
flexibilizó el límite de cinco concesiones de explotación e igual cantidad de
permisos de exploración que fijaba la Ley de Hidrocarburos permitiendo la
reconcentración privada de las áreas.
En tercer
lugar, el Decreto N° 1589/89 amplio ciertos mecanismos de desregulatorios al
garantizar la eliminación de aranceles y derechos de exportación y la libre
disponibilidad de 70% de las divisas que obtuvieron de la venta tanto en el
mercado doméstico como en el internacional del petróleo y /o sus derivados.
Desde Menem
hasta Julio Cesar Aráoz, realizaron un ataque frontal a la “mentalidad
monopólica y estatista”, a la “concepción conservacionistas tradicional”, al
“nacionalismo socio de la miseria y de la frustración”. Desde su percepción, se
debía finalizar con la política caracterizada por el ideologismo, la hiperregulación, la rigidez, el
aislamiento al mundo. En palabras de
Menem: “Merced a lo que ya hicimos y a lo que seguiremos haciendo, los
hidrocarburos dejarán de dormir en el subsuelo de la patria el sueño de los
justos para satisfacción de falsos predicadores de una soberanía inexistente,
mientras millones de compatriotas en la superficie padecen de pobreza y de
injusticia. Ahora el petróleo servirá efectivamente a la soberanía, al generar
una riqueza que proveerá a la justicia social.”
Es así como el
menemismo se representara como una ruptura a la concepción “conservacionista
tradicional” y del mito de la energía abundante y barata, en pos de avanzar a
la creación de un mercado petrolero
abierto, desregulado competitivo, desmonopolizado e integrado al comercio mundial.
Finalmente, en
diciembre de 1990 se sanciono el Decreto N°2778/90, que implico la etapa final
del proceso de fragmentación, dado que establecía el Plan de Transformación
Global de YPF, al delimitar fechas para vender los principales activos de la empresa.
Así fue como la firma fue convertida en S.A de capital abierto, a partir de ese
momento se rigió por derecho privado, estableciendo que tanto el sector estatal
como el privado colocaran sus acciones en las Bolsas de valores.
El plan
contemplaba la asociación en distintas áreas de exploración y explotación del
país, la venta de refinerías, ductos, vehículos y equipamientos, cierra de
plantas y racionalización de personal.
La conversión
de contratos de explotación en concesiones era la derivación lógica del proceso
de eliminación de la intervención de YPF y de Estado. En 1989 existían dos
contratos vigentes que había sido firmados en 1985, tres concretados entre 1967
y 1972 y 22 rubricados durante 1976 y 1983. A diferencia de las áreas
marginales, estas fueron entregadas bajo adjudicación directa a las empresas
contratistas, sin pago monetario alguno, circunstancia que estaba prohibida por
la Ley N°17.319 que establece como único mecanismo la licitación internacional.
El dato no es menor si se trataba de áreas por medio de las cuales se extraía
el 34 % del crudo y el 20% del gas del país y cuyas reservas representaba algo
más del 20 y 15 % respectivamente.
La política de
gobierno en relación con las áreas centrales fue variando en función de las
necesidades fiscales. Si bien en una primera instancia se ofrecía una
participación de entre el 35 y 50 %, posteriormente este valor ascendió al 90%.
Por la asociación en las nueve áreas centrales ofrecidas (Todillo, EL
Huemul-Koluel Kaike, perteneciente ambas de la cuenca del golfo de San Jorge,
Puesto Hernández, neuquina, Vizcachera, cuyana, Santa Cruz I y II, Tierra del
Fuego, austral, AguaragÜe y Palmar Largo (noroeste), las cuales tenían una
extracción de crudo cercana al 30% del país, el Estado recaudo 1.354 millones
de dólares, un valor similar al que se esperaba por las primeras cuatro áreas
licitadas.
La última
etapa de la fragmentación de áreas pertenecientes a la petrolera estatal se
insertó en el Plan Argentina, lanzado en 1991 por Menem para atraer capitales
de riesgo para generar inversiones en exploración. Por medio de un concurso
público internacional se licitaron 140 áreas en todo el país. La participación
de las primeras cinco empresas en el total de áreas (YPF, Victrix, Plupetrol y
Triton) alcanzó el 52%.
El último
paquete de activos privatizados incluyó la venta de las refinerías Dock Sud y
San Lorenzo y la asociación de poliducto Campo Durán. Asimismo se enajeno el
70% del poliducto Campo Durán, el oleoducto troncal Allen-Puerto Rosales, la Estación
de Bombeo y Terminal Marítima Puerto Rosales, las terminales marítimas
patagónicas Caleta Córdova y Caleta
Olivia, como así también la privatización total de buques tanque, embarcaciones
menores y maquinas perforadoras. Por estas operaciones el Estado cobró 269
millones de dólares.
Por las 147
áreas concesionadas (las marginales, reconvertidas, centrales y los permisos de
exploración) el Estado recaudó 2.073 millones de dólares. Así el sector privado
hacia 1993 controlaba en 40% de las reservas de gas natural y el 55% del
petróleo del país, lo que le permitió extraer el 53 y 62 % de ambos
hidrocarburos. Esta transferencia de áreas no generó la competencia perfecta,
ya que los primeros cinco grupos económicos, fueron los mismo beneficiarios del
gobierno de facto.
La
privatización de YPF no fue un proceso lineal, en el seno del gobierno
menemista se dio una serie de disputas políticas para impulsar y lograr imponer
los proyectos tendientes a trasladar la petrolera estatal al mercado.
El gobierno menemista
y sus aliados políticos, las petroleras privadas tanto nacionales como
internacionales, la dirigencia del SUPE, los gobernadores de las provincias
petroleras, los organismo financieros internacionales y los medios de
comunicación se congraciaron durante los primeros años de la década de los
noventa para justificar la venta de la empresa pública más grande del país.
Para lograrlo, adujeron a su supuesta pérdida, el endeudamiento y las continuas
pérdidas, la necesidad de obtener fondos para cumplir las metas fiscales con el
Fondo Monetario Internacional en el marco del Plan de Convertibilidad y la
imposibilidad de las empresas privadas de competir en igualdad de condiciones
en un mercado desregulado con una firma de la envergadura de YPF.
El proyecto de
ley de Federalización de los Hidrocarburos y Privatización de YPF N° 24.145. Este
proyecto enviado al Ejecutivo sufrió varias modificaciones hasta lograr las
adhesiones necesarias, siguiendo los lineamientos que Manzano negoció en el
interior del bloque y con los mandatarios provinciales. En esto no solamente se
contemplaba la privatización de YPF sino la federalización de hidrocarburos,
conjuntamente con la reparación de las deudas contraídas por parte de la Nación
con las provincias petroleras por regalías mal liquidadas y la mejora de los
ingresos jubilatorios.
En síntesis,
el bloque del PJ, contó con pocas y largas intervenciones dirigidas a dar
cuenta de un cambio de época y a exponer los lineamientos básicos de la
doctrina neoliberal en la relación Estado, capital y petróleo. Desde la óptica
de los integrantes de este bloque, el Estado no debía realizar actividades
económicas, sino que le correspondía transferirlas al sector privado y
garantizar la competencia. De manera que YPF debía convertirse en una empresa
privada para alcanzar los niveles adecuados de eficiencia, rentabilidad,
credibilidad y encuadrarse en las nuevas reglas del mercado. El petróleo quedó
reducido a un commodity, un producto de exportación, un bien transable o
riqueza aprovechable.
Como
consecuencia a la escasa oposición al proyecto, con 120 a favor y 10 en contra,
la Cámara de Diputados otorgó sanción definitiva a la Ley N°24.145,
estableciendo:
·
La aprobación de lo dispuesto por el Decreto
N°2778 del Poder Ejecutivo Nacional, la transformación de YPF Sociedad del
Estado a Sociedad Anónima.
·
La división de capital social de la empresa en
acciones Clase A en un 51% para el Estado Nacional, acciones de Clase B que
podía adquirir los Estados provinciales hasta un 39%, las acciones de Clase C
reservadas para el personal de la compañía hasta un 10% y acciones de Clase D
aquellas que el Estado nacional y las provincias le vendieron al capital
privado.
·
La venta de al menos 50% de las acciones en las
Bolsas de valores en un plazo máximo de 3 años. El Estado debía conservar como
mínimo el 20%.
¿Cómo logró el menemismo
sancionar la ley de enajenación de YPF sin grandes sobresaltos?
La federalización era un viejo
anhelo de las provincias desde el comienzo mismo de la historia petrolera Argentina.
La provincialización de los hidrocarburos sancionada en la ley fue acordada
entre el gobierno de Menem y las provincias productoras a través del Pacto de
Lujan el 24 de mayo de 1990. Allí se reconocía el dominio y la jurisdicción de
los Estados provinciales sobre los recursos naturales renovables y no
renovables superficiales y subyacentes que se encontraron en su territorio. El
pacto habilitó el apoyo de los gobernadores nucleados en el OFEPHI a la
política petrolera en general y a la privatización de YPF en particular. Allí
negociaron también la cancelación de las deudas contraídas por regalías mal
liquidadas y la participación provincial en la venta del capital social de YPF.
Otro de los factores que
contribuyen a explicar el éxito de la privatización de YPF, responde al
descrédito que poseía las fuerzas armadas, las cuales había sido una de las
referencias principales del nacionalismo petrolero en sus orígenes. La Junta
Militar encabezada por Videla fue el inicio del proceso de desindustrialización,
desnacionalización y liberalización de la economía argentina.
Es indudable que los medios de
comunicación jugaron un rol importante en la cimentación hegemónica del
neoliberalismo, la privatización de las empresas públicas y el destino final de
la petrolera estatal.
Con la llegada de varios representantes del
empresariado y otros exponentes prorreformas de mercado se iba conformando el
entramado de colonización estatal: para llevar a cabo la privatización de YPF,
Prol vía Montabat impulsaba la aparición de un empresario privado a la
presidencia (Entenssoro); al mismo tiempo, Sánchez Zinny quien había sido
vicepresidente de YPF durante la gestión Montabat, era ahora el representante
de McKinsey en Argentina. Incluso las crónicas de la época relatan que el
puesto en YPF había sido ofrecido anteriormente al presidente de la Cámara de
Empresas Petroleras de la Argentina (CEPA) y vicepresidente de Pérez Companc,
Oscar Vicente. Más allá de la fiabilidad de los rumores periodísticos de aquel
entonces. Lo que parece ser un dato es que el sucesor del interventor de YPF
sería un representante del sector privado. Desde el punto de vista de los
agentes privado del sector, esta situación era más que comprensible: la
privatización de YPF implicaba una transformación muy grande del mercado como
para no participar desde adentro en su diseño e implementación.
Así en los orígenes de la
privatización de YPF, la circulación pública-privada y la colonización de
reductos gubernamentales clave logró potenciar prácticas colusivas sobre el
Estado, que hacen inteligible la instrumentación de la fragmentación de YPF, la
desregulación y apertura del mercado. El conjunto de prácticas de esta
particular relación entre el Estado y los empresarios fueron las que
consolidaron el principal proyecto de fragmentación de YPF: el Plan McKinsey.
En enero de 1999 el gobierno
dispuso la venta en dos partes de los títulos que le quedaban. La principal
empresa interesada en la compra del paquete estatal fue Repsol S.A: compañía
española fundada en 1987 con un único accionista, el Instituto Nacional de
Hidrocarburos, organismo público nacido cinco años antes que incorporaba las
participaciones estatales en compañías del sector de los combustibles. El
proceso de privatización de Repsol se inició en 1989 con un desprendimiento
gradual de la participación estatal y culminó en 1997. Entre los principales
accionista se encontraban La Caixa, BBVA y Repinves. Repsol estaba inmersa en
un proceso de internacionalización fundamentalmente en Europa y África y se
había propuesto como objetivo estratégico expandirse hacia Latinoamérica.
Con la compra de YPF, Repsol, una
empresa que no poseía hidrocarburos en su país de origen, se transformó en la
novena petrolera del mundo, con ventas por más de 27 mil millones de dólares y
una producción diaria superior al millón de barriles. Le permitió, casi
quintuplicar sus reservas de petróleo y gas natural: aumentaron el 370% de 1998
a 1999. El 78% de este aumento se originó en Argentina.
Luego del inicio de los procesos
de fragmentación de YPF S.A. y reestructuración del mercado de hidrocarburos,
existió un formidable incremento de la explotación de petróleo crudo, en tanto
que de los 26,7 millones de m3 extraídos en 1989 se alcanzó un pico de 49,2
millones en 1998, lo que significó un aumento del 84%.
Desde 2002 en adelante se produjo
una fuerte caída de la extracción acompañada del descenso de las exportaciones,
represento tan solo e 10,3% de la producción e 2011. Este proceso estuvo
asociado, al incremento en el consumo local como consecuencia de la
reactivación económica del país desde 2003; por el otro, a la aplicación de los
derechos de exportación, que desalentaron las ventas al exterior y a la caída
en los volúmenes de extracción y los stocks de reservas.
Con respecto al gas natural, el
crecimiento de la extracción hasta 1996 fue del 5,3 anual el cual se debió, al
incremento del parque automotor que lo utilizaba como combustible.
Con la reactivación económica de
2003, las exportaciones de gas natural comenzaron a descender por el cobro de
los derechos de exportación. Asimismo el consumo interno se incremento a
diferencia de la exportación que decreció un 10% entre 2004 y 2010. Esta
imposibilidad de incrementar la producción estuvo asociada al descenso del nivel
de reservas del país y la caída de la productividad de los pozos.
Luego de las reformas
neoliberales se desarrollo un proceso combinado de un fuerte incremento de los
pozos de exportación y un descenso en la inversión relativa a la exploración.
La sobre exportación de los yacimientos en conjunción con la subexplotación
explica la formidable caída del horizonte de reservas de gas natural y el leve
descenso respecto del petróleo.
La transformación del sector bajo
los preceptos neoliberales dio origen a la conformación y consolidación de un
oligopolio privado con capacidad de dirigir discrecionalmente la dinámica de
todos los segmentos del sector de su conjunto. Por lo tanto la desregulación y
la privatización no generaron la prometida competencia sino una importante
concentración privada del mercado, liderado por Repsol YPF.
A partir de 1999 con el desembarco de Repsol
la empresa llevo a delante una política de fuerte extracción de dividendo en
detrimento de las inversiones en exploración y explotación.
Veinte años después de la
desregulación del mercado, liberalización del comercio exterior vía
exportaciones e importaciones sin regulación alguna, el resultado de la gestión
privada del sector es un rotundo fracaso: Argentina alcanzo en 2011 una
situación crítica en el abastecimiento de combustibles y en la balanza
comercial del sector energético con un déficit del 3 mil millones de dólares.
Los números de la gestión privada
revelan que durante el período 1989-2001 una mayor actividad extractiva del
crudo y de gas natural se dirigió a la generación de saldos exportables. En
cambio el crecimiento económico record del periodo 2003-2010 no estuvo
respaldado por un adecuado nivel de extracción y refinación, convirtiendo a la
Argentina en un país importador de combustible.
Nueve años después de iniciado el
nuevo proyecto de país anclado en el fortalecimiento del mercado interno y de
la producción industrial, la dinámica económica se topo con la crisis final de
la explotación de hidrocarburos bajo los preceptos neoliberales. No sorprende
la sanción de la ley N°26.741 de Soberanía Hidrocarburífera y su acompañamiento
por todo el espectro político, a través de esta se derogaron los principios del
neoliberalismo: la declaración de interés público nacional del abastecimiento
interno y de la actividad petrolera en su conjunto facilita la regulación
estatal del sector privado, al mismo tiempo recupera la concepción estratégica
de los hidrocarburos, mientras que la recuperación estatal de YPF devuelve a la
esfera pública un instrumento valioso de producción energética. A su vez, la
creación del Consejo Federal de Hidrocarburos, aspira a superar los límites políticos
impuestos por la provincialización del dominio del subsuelo. La reglamentación
de la norma a través de del Decreto N°1277/12, suprimió la libre disponibilidad
del recursos y la libertad de precios que junto con el Decreto N°1722/11 que
había derogado la libre disponibilidad de divisas, contribuyó a revertir los
ejes centrales de la desregulación del sector.
Se abre una nueva etapa en la
historia petrolera del país, con múltiples desafíos: en el corto plazo, lograr
un incremento significativo de la extracción y de la refinación para abastecer
al mercado interno; en el mediano y largo plazo, construir nuevas refinerías,
recuperar niveles óptimos de reservas, explotar los yacimientos no
convencionales en la medida en que el abastecimiento interno lo requiera e
impulsar el empleo y el desarrollo tecnológico nacional.
El éxito de la nueva YPF estará
dado por la reinversión de las utilidades del mercado local, la realización de
inversiones que permitan posicionar a la empresa como la principal operadora
del sector, la profesionalización y transparencia de su gestión la adecuación
de los precios a los costos internos, y la explotación acorde a las necesidades
sociales y bajo estrictos controles ambientales.
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