En este caso la responsable será Aldana Giordano
LA DESIGUALDAD Y LOS
IMPUESTOS (II)- José Nun (compilador)
Materiales para la discusión
Diez preguntas básicas sobre impuestos y equidad- Jorge
Gaggero
1.
¿CÓMO INCIDE EL SISTEMA TRIBUTARIO SOBRE
LA EQUIDAD EN ARGENTINA?
No podemos saberlo a ciencia cierta. La información
oficial acerca de inflación, pobreza e indigencia está sujeta, a
cuestionamientos.
Por estas razones no es posible, contestar esta
pregunta, ni siquiera conocer con cierta precisión el grado de desigualdad “por
ingresos” de la Argentina de hoy.
La sociedad, el gobierno actual y las fuerzas
políticas opositoras se manifiestan en general inclinados al logro de una mayor
equidad socioeconómica.
2.
¿SE DISPONE DE ESTIMACIONES ALTERNATIVAS
(“SUBOPTIMAS”) ACERCA DE ESTA CUESTION?
Si. Estas estimaciones revelan para 2006 un nivel de
desigualdad elevado.
En la década del cincuenta, la desigualdad fue
bastante inferior y estuvo por debajo del promedio de América Latina.
En cuanto los efectos de las cargas tributarias sobre
el nivel de desigualdad, parecen resultar levemente progresivos.
En comparación, en los países más desarrollados la
inequidad “antes de impuestos y transferencias” estatales resulta apenas menor
a la predominante en América Latina. Pero lo más relevante es que en Europa, a
diferencia de lo que ocurre en América Latina y Argentina, la inequidad
disminuye sustancialmente como consecuencia de la acción fiscal.
3.
¿POR QUÉ EL APORTE FISCAL A LA CORRECCIÓN
DE LA EQUIDAD ES TAN LIMITADO EN ARGENTINA?
En primer lugar, porque la estructura tributaria es
muy regresiva y los niveles de evasión/elusión son muy altos. El sistema
tributario privilegia lo impuestos a los consumos.
La leve mejora lograda en la última década se debe al
efecto de un impuesto establecido después de la caída del régimen de
convertibilidad (las denominadas “retenciones” sobre las exportaciones).
Las reformas concretadas en los últimos años, que han
culminado con la recuperación del sistema (privatizado a mediados de los
noventa) y la “asignación universal por hijo” establecida después constituyen
junto con la política “estratégica” de reducción de la deuda pública neta,
importantes transformaciones que van en el sentido correcto.
4.
¿HA SIDO SIEMPRE ASI?
No. Hace cincuenta o sesenta años la Argentina
mostraba una presión y estructura tributaria más parecidas a las de mundo
desarrollado. En consecuencia, el impacto distributivo de la acción fiscal era
entonces muy superior a la actual y también lo era el nivel de equidad
resultante.
5.
¿CUALES HABRÍAN SIDO LAS RAZONES (Y LAS
CONSECUENCIAS) DE LA CAÍDA?
A mi juicio, la caída es la resultante de los
sucesivos quiebres políticos-institucionales de los últimos 35 años, con
efectos económicos-fiscales duraderos. Durante este período, el país ha sufrido
severas rupturas económicas cada cinco o seis años, incluyendo tres lustros de
altísima inflación (1975-1990), dos hiperinflaciones (1989-1990), un periodo de
fuerte deflación (1998/2002) y 18 años de regímenes de política económica que
se apoyaron en la apreciación del tipo de cambio.
Al final de este proceso de deterioro, la estructura
tributaria se caracteriza, por el predominio de los impuestos indirectos. El de
un IVA de altísima alícuota, sin excepciones para los pobres (en alimentos
básicos y vestimenta, como es usual en los países avanzados). En contraste, un
débil impuesto a las ganancias se aplicaba, y se aplica aún hoy, en gran parte
a las empresas, que en buena medida lo trasladan a los consumidores, quienes
terminan pagándolo, con un impacto muy limitado sobre las personas.
Fue durante el primer gobierno peronista que se
estableció el mencionado “impuesto sobre las ganancias eventuales” (1946), con
el objetivo de gravar todos los beneficios y plusvalores que el impuesto sobre
las ganancias no alcanzaba.
Fue Vasena, ex ministro de economía del ex dictador
Onganía, el que recomendó su eliminación con el argumento de que “era necesario
reducir la presión tributaria en la Argentina”. Desde entonces sólo las
empresas están gravadas por este tipo de inversiones, lo que permite su fácil
elusión a través de la acción de las personas.
Esta situación tiende a desalentar las actividades
productivas y el trabajo personal, que sí están alcanzados por el impuesto a
las ganancias. Esto constituye, atentado a la equidad social y un perverso desestimulo
de las actividades productivas y la creación del trabajo decente.
6.
¿QUE IMPLICANCIAS TENDRIAN ESTAS
PARTICULARES CIRCUNSTANCIAS HISTÓRICAS PARA UN PROCESO DE FUTURAS REFORMAS
FISCALES PROGRESIVAS Y SOSTENIBLES?
Creo que varias y muy relevantes. Por una parte, se
ha consolidado una estructura estatal degradada e ineficiente, “colonizada” por
intereses corporativos de todo tipo. El Estado ha sido permeable al poder de un
sector privado crecientemente concentrado y trasnacionalizado (el porcentaje de
propiedad extranjera en sectores clave de la actividad económica es muy alto).
Debe señalarse: los cambios en el plano cultural-
institucional que se han consolidado durante el largo período de “caída”
parecen haber transformado a una sociedad con fuerte vocación igualitaria en
otra mucho más fracturada, más pasiva y todavía bastante atemorizada.
7.
¿QUE HACER ENTONCES?
Desarrollar todo tipo de actividades de
esclarecimiento de la ciudadanía acerca de la cruda realidad que debemos enfrentar
y, como plantea José Nun, “debería pensarse cuáles serían los mecanismos más
aptos para que el debate involucrase lo más rápidamente posible a políticos,
empresarios, sindicalistas, representantes de organizaciones sociales…”.
Para “articular una campaña a favor del crecimiento,
de la igualdad y de la democracia”. Seria eficaz si se la impulsa desde la
“sociedad civil” (ONG, asociaciones ciudadanas de todo tipo, instituciones
educativas y académicas y otras).
8.
¿PODRIA ESBOZAR LOS LINEAMIENTOS DE UNA
REFORMA FISCAL POSIBLE EN LA ARGENTINA?
Las circunstancias argentinas plantean desafíos a la
política fiscal en tres planos: el macroeconómico; el de los bienes públicos y
la redistribución de ingresos; y el de la competividad.
En cuanto al conjunto de políticas públicas, varían
de acuerdo a los respectivos procesos históricos y diferencias estructurales de
las sociedades nacionales. En aquellas donde los mercados juegan un papel de
relevancia resulta importante distinguir entre los procesos y políticas que
definen la distribución denominada “primaria” de los que operan en la fase
“secundaria”. La “primaria” es la fase de la distribución que resulta de la
interacción de los mercados, la “sociedad civil” (u “organizaciones del
pueblo”) y el Estado, con sus intervenciones y regulaciones de todo tipo,
excepto la “propiamente fiscal” (vale decir, la que se realiza a través de la
recaudación de impuestos y otros ingresos públicos y de la asignación del gasto
público). La segunda, la “secundaria”, se refiere a la “corrección” usualmente
progresiva que realiza la acción fiscal del Estado a la “Distribución
Primaria”, bastante inequitativa en todas partes.
Resulta vital para alcanzar un cierto grado de
equidad que se opere con vigor en ambos planos de la distribución.
Una agenda relevante de las políticas públicas
“proequidad” en el plano de la “distribución primaria” debería incluir: control
democrático y diversidad en el área de los medios masivos de comunicación;
regulación eficiente de los mercados no competitivos y eficaces políticas
antiminopólicas; políticas laborales progresivas; control de la concentración
de la propiedad de la tierra y de la propiedad empresaria; redistribución de
riqueza donde sea necesario; una política educativa que privilegie a los
sectores más desprotegidos y una política de salud de alcance universal.
Debe recordarse que la fase “secundaria” lo que
resulta clave para lograr más equidad es el nivel y la estructura del gasto
público (lo que define, en buena medida, su impacto distributivo).
Abordaremos así, los cambios fiscales necesario en
Argentina para hacer frente a los tres desafíos mencionados al principio de
esta respuesta: el macroeconómico; el distributivo; y el de la competitividad.
En primer término debe situarse, el indispensable
aporte que la política fiscal debe hacer a la sustentabilidad macroeconómica de
mediano y largo plazo. Los éxitos logrados, posteriores a la caída del régimen
de convertibilidad, en la mejora de los ingresos públicos y la consecuente
generación de fuertes excedentes fiscales que han permitido, hacer frente a los
servicios de la deuda, al gasto social y a crecientes inversiones en
infraestructura.
El compromiso estratégico que han asumido las
autoridades nacionales es el de reducir el endeudamiento neto y, resituar al Estado
como palanca de desarrollo, regulador y árbitro eficaz e instrumento clave para
alcanzar las metas estratégicas de equidad sin las cuales no habrá progreso
económico ni bienestar.
En segundo lugar, la revalorización del conjunto de
bienes públicos que el Estado debe proveer, los asociados a la salud, la
educación, la protección laboral y la previsión social, la de las
transferencias adicionales indispensables para alcanzar mayor equidad
socioeconómica. Reequilibrar las distribución de los ingresos y la demanda de
mayor gasto consolidado futuro apuntan, en la misma dirección en materia de
ingresos públicos: debería fortalecerse la imposición sobre las rentas
personales y los patrimonios (reintroduciéndose, además, el impuesto “a la
herencia” y las donaciones a titulo gratuito) y, por el contrario, atenuarse la
carga sobre los consumos de carácter masivo (los suntuarios serian gravados en
mayor medida).
Un proceso de este tipo demandaría un previo “cierre”
de los canales de elusión hoy existentes, que son usados por los sectores de
mayores ingresos para eludir sus obligaciones tributarias, muchos de los cuales
descansan en las debilidades de la gestión orientada a la efectiva aplicación
del criterio de “renta mundial” vigente en Argentina (un ejemplo relevante es
el brindado por la proliferación de “fideicomisos” de todo tipo, incluidos los
que se constituyen en “paraísos fiscales”).
En tercer término, las reformas fiscales resultan
ineludibles para darle mayor competitividad a la economía. En el plano tributario,
a través de una reducción sustancial de la evasión y la elusión que permita
terminar con agentes económicos basado en una alta “brecha de deslealtad
empresaria” y, vía reducción de alícuotas (en especial en el IVA), estimular
las actividades económicas internas.
Para que reformas tributarias puedan practicarse en
Argentina se plantean, dos requisitos: legitimar la imposición a través de una
mayor eficacia y transparencia del gasto público; y afirmar gradualmente, la
“ciudadanía fiscal”, tan débil en Argentina.
Como muestra evidente de las dificultades que deben
ser enfrentadas valen:
-
El
levantamiento de los grandes propietarios “del campo” (2008), con el auxilio de
los pequeños, bajo la consigna “sectorial” de que no se permitirá que el Estado
“les meta la mano en el bolsillo”.
-
La
silenciosa pero eficiente tarea de desaliento de toda reforma de carácter
progresivo por parte de los grandes bancos privados y de las agrupaciones que
representa a los titulares de las más importantes empresas.
-
Los
sucesivos embates de algunos dirigentes de la Confederación General del Trabajo
(CGT) y ambas fracciones de la otra central, la CTA, contra el tributo sobre
las ganancias con el argumento de que se trata de un “impuesto sobre el
salario” y por lo tanto debería ser eliminado.
Los presupuestos públicos no alcanzan a reflejar hoy
siquiera lo que se gasta (ofrecen un parcial panorama “financiero”), cuando
deberían expresar con claridad qué se hace con los recursos públicos asignados
(la perspectiva de las “necesidades públicas”). Resulta indispensable un cambio
en la visión del Estado: el paso del “Estado Gastador” al “Estado prestador de
servicios”.
9.
¿QUÉ PUEDE DECIRSE ACERCA DEL “RÉGIMEN DE
COPARTICIPACIÓN DE IMPUESTOS” Y LA “CUESTIÓN FEDERAL”?
La coparticipación de impuestos es una pieza central del
muy imperfecto sistema fiscal federal que supo darse el país.
La fortaleza relativa de los tres niveles de gobierno
muestra un orden inverso al de su génesis: el municipio, postergado en su
desarrollo, es el “eslabón débil” de la cadena federal; lo secundan las
provincias, muy debilitadas en relación con el poder que supieron tener en la
etapa fundacional; y el Estado central se ha fortalecido, en términos
relativos.
El gobierno nacional concentra una desproporcionada
responsabilidad en la recaudación de los ingresos públicos. Mientras, los
gobiernos subnacionales, sobre todo las provincias, han asumido un abanico cada
vez más amplio y costoso de funciones, sin que se haya verificado un paralelo
crecimiento de sus recursos tributarios.
La necesaria reforma del sistema de coparticipación
federal de impuestos resulta, una pieza indispensable del rompecabezas a armar,
en particular desde la perspectiva de la equidad.
10. POR
ÚLTIMO, ¿CÓMO INCIDEN SOBRE LA TRIBUTACIÓN Y LA EQUIDAD LAS CIRCUNSTANCIAS
FINANCIERAS GLOBALES?
El presente curso de la globalización y la
desregulación del flujo de los capitales financieros tienen, a través de las
inevitables crisis a las que someten periódicamente a nuestros países, impactos
desestabilizadores sobre el crecimiento y efectos regresivos en el plano
sociopolítico.
La presente crisis y “desorganización” del sistema
global parece por el momento un proceso de descontrol disruptivo en la zona del
euro, por ejemplo.
El grave problema es, desde nuestra perspectiva, que
buena parte de las ventajas y privilegios que logran conservar los “poderes
fácticos” del “Norte” del mundo operan a costa del crecimiento, la fiscalidad y
los niveles de equidad en el resto del planeta (y, también, dada la creciente
importancia de este “resto”, de los referidos al globo en su conjunto).
Las acciones gubernamentales no suelen apuntar en el
“sur”, en general, a “tantear” los límites que la cruda realidad global plantea
a los Estados- nación menos poderosa.
En el “sur” estamos entonces “en el peor de los
mundos” debido a:
En el caso argentino, y el
de los restantes países del Mercosur y la Unasur en América del Sur, resultan
muy claros a este respecto. En las cuestiones financieras, así como en el caso
de los temas tributarios, tanto las normativas como las prácticas político-
administrativas suelen estar bastante lejos de las “fronteras” que plantea la
asimétrica situación global vigente.
La persistencia de las
recetas de tipo “ortodoxo” que todavía brindan los organismos multilaterales (y
anidan en organismos nacionales de gran relevancia: por ejemplo, los bancos
centrales).
Resulta obvio también que en
la actualidad, desde el momento en que ha comenzado a desplegarse la crisis, su
crudeza y extensión tampoco han merecido respuestas efectivas en los terrenos,
en las direcciones y con la profundidad apropiadas.
Impacto de las políticas Tributarias sobre
la equidad en los países de América Latina- Darío Rossignolo y Juan
Carlos Gómez Sabaini
1.
INTRODUCCION
Hacia fines de la década de 1990 y principios de los
años 2000, la economía argentina y la de la mayoría de los países de la región
latinoamericana experimentaron una larga recesión y una crisis de significativa
proporciones para luego recuperarse con intensidad.
Los vaivenes del contexto macroeconómicos han
generado para la región un cuadro de extrema inestabilidad, lo que trae
aparejados incrementos en los niveles de desigualdad y pobreza. El énfasis debe
colocarse en la estructura tributaria.
2.
IMPORTANCIA DEL TEMA DENTRO DE LA POLÍTICA
FISCAL.
Los efectos no deseados del modelo de desarrollo
impulsado en el final del siglo han revalorizado el tratamiento objetivo de los
problemas distributivos, reclamándose el “desarrollo con equidad”.
El conocimiento de las normas tributarias permite una
apreciación inmediata sobre quiénes son los responsables de cada impuesto y
cuál es el monto de sus obligaciones tributarias.
Es sabido que la función de redistribución que se
deriva de la política fiscal tiene dos caras: el efecto de los impuestos y el
de los gastos públicos. Hay algunos casos en que ambas fases se encuentran
integradas, para lo que el ejemplo típico es el de los aportes al sistema de
seguridad social; cuando el sistema jubilatorio se financia en gran medida con
aportes y contribuciones de afiliados, puede pensarse en un modelo en que los
trabajadores activos sostienen financieramente a los pasivos, y se habla de una
transferencia generacional.
Un sistema tributario satisface el valor “equidad”
cuando los sectores de mayor capacidad contributiva (los de mayor ingreso)
pagan una cuota de impuesto más elevada relativamente a los demás sectores. Los
gastos públicos sociales cumplen con el criterio, aunque en una medida muy
diversa que debe cuantificarse, beneficiando más a los sectores desprotegidos o
de menores recursos.
3.
BREVE PRESENTACIÓN DE LA SITUACIÓN
DISTRIBUTIVA EN AMÉRICA LATINA ANTES DE LA ACCIÓN FISCAL.
Una de las características distintivas del entorno
social de América Latina es el elevado nivel de desigualdad. La desigualdad
creció durante los años noventa, se aceleró durante la crisis y se redujo más
adelante, con lo cual el proceso de incremento de la desigualdad en los años
desde el 2000 parece revertirse.
Se argumenta que la desigualdad en la distribución
del ingreso está relacionada con el grado de desarrollo del país y que las
comparaciones entre países deben controlar este factor. Sin embargo, a partir
de un análisis de los datos sobre distribución del ingreso antes de la política
fiscal, puede apreciarse que la desigualdad en la distribución del ingreso no
es demasiado diferente en los países desarrollados y en los países de América
Latina que gozan de las mejores distribuciones del ingreso.
4.
RESULTADOS SOBRE EL IMPACTO DISTRIBUTIVO
DE LOS IMPUESTOS EN DISTINTOS PAÍSES DE LATINOAMÉRICA.
La información indica que cuando se compara la
distribución del ingreso entre los países desarrollados y en desarrollo antes
de los efectos de los impuestos, la desigualdad del ingreso no difiere en gran
medida.
Mientras que en los países industrializados la
distribución se mejora efectivamente a través de los impuestos y gastos, en los
países en desarrollo no se cuenta con políticas redistributivas adecuadas para
lograr un grado de igualdad comparable.
El papel del Estado en la redistribución del ingreso
ha sido notable en los países industrializados.
En los países desarrollados se observa una mejora en
el sistema tributario; en los países de América Latina esto no ocurre.
La mayor parte de la diferencia en los niveles de
desigualdad entre las dos regiones se debe al impacto diferenciado de impuestos
y transferencias: éstas reducen la desigualdad en el ingreso de mercado en
forma considerable en Europa, mientras que en América Latina el efecto se
aprecia de forma muy reducida.
Lo que respecta al sistema tributario, la
problemática se sustenta en el análisis sobre su capacidad redistributiva.
5.
LA CAPACIDAD REDISTRIBUTIVA DE LAS
ESTRUCTURAS TRIBUTARIAS.
5.1.
Evolución de la estructura tributaria en
los países de América Latina.
La tendencia indicada evidencia un crecimiento a
partir de 2002, lo que se advierte al separar el promedio simple a lo largo de
los períodos analizados en dos partes, una entre 1990 y 1999 y la otra entre
2000 y 2008. Se observan un cambio positivo y un mayor nivel de presión
tributaria en el segundo tramo, influenciado por la bonanza económica general
de la región.
La composición de las estructuras tributarias
presenta variaciones significativas a lo largo del período 1990-2008 que
responden a una serie de hechos estilizados. La participación de los impuestos
a la renta no ha tenido cambios sustanciales en ese período, si bien esta
afirmación debiera ser relativizada en el sentido de que durante algunos años pareciera
existir un mayor peso de los impuestos societarios. Asimismo, el mayor peso de
la imposición a la renta recae sobre las sociedades y en menor medida en las
personas naturales o físicas.
Los niveles de presión tributaria de la región se
encuentran muy por debajo de los países desarrollados. La diferencia estriba en
la reducida participación de la imposición a la renta y la correspondiente a la
seguridad social (impuestos de características más progresivas o
proporcionales).
Las estructuras tributarias suelen estar basadas en
impuestos indirectos de carácter regresivo y, en el caso del impuesto a la
renta, recae más fuertemente sobre la población asalariada vía retención en la
fuente. Por ello, es posible establecer una asociación entre la estructura
tributaria y los índices de extrema desigualdad que sugiere que los sistemas
tributarios de la región son uno de los factores que contribuyen a mantener el
cuadro de distribución desigual de la renta.
5.2.
Características distributivas de las
estructuras tributarias.
De los 36 países analizados, solamente en 13 se ha
encontrado que el sistema tributario tiene efectos progresivos, mientras que en
el resto los efectos han sido proporcionales o regresivos, dada la elevada
dependencia de los impuestos indirectos en la estructura impositiva.
Debe señalarse que el impacto distributivo del
sistema tributario está relacionado tanto con el grado de participación de cada
tipo de tributos en la estructura tributaria como con la progresividad o
regresividad del sistema.
A partir de los estudios realizados más recientemente
para algunos de los países de la región, se observa que la existencia de
sistemas tributarios regresivos parece ser la norma, en claro contraste con lo
que sucede en los países industrializados, y un análisis que se esperaría
fuesen progresivos.
5.3.
Consideraciones de administración
tributaria.
La inquietud no debe ser sólo sobre cómo mejorar la
equidad vertical, sino inicialmente evitar los desequilibrios horizontales.
Existen varios indicadores para evaluar el desempeño
de la administración tributaria. Uno de ellos es el denominado costo de la
recaudación, que hace referencia al cociente entre los gastos administrativos y
la recaudación de los impuestos nacionales.
Debe notarse que América Latina y en particular el
caso Argentino, muestra sesgos que en general indicarían un menor costo de
recaudación de impuestos; (tasa adicional en el IVA para los no inscriptos,
retenciones en la aduana, retenciones a proveedores y clientes de los grandes
contribuyentes, etc.), y estructura tributaria centralizada en el IVA en lugar
de impuestos al ingreso de más difícil recaudación.
Resulta interesante determinar el origen de la
diferencia en el costo administrativo entre los organismos recaudadores, para
lo cual se seleccionaron la AFIP y el Servicio de Impuestos Internos (IRS) de
Estados Unidos. Debe notarse que esta diferencia puede provenir de tres fuentes
alternativas: a) diferencias en el costo laboral, b) diferencias en el costo
del capital y otros insumos, y c) diferencias en las presiones tributarias
efectivas. Así, mayores costos en la AFIP contribuyen a aumentar la diferencia,
mientras que una presión tributaria mayor en los Estados Unidos actúa en
sentido contrario.
En consecuencia, la caída en el costo recaudatorio en
relación con el IRS puede deberse a la introducción de tributos cuya
recaudación es menos costosa en relación con los tributos tradicionales.
6.
METODOLOGÍAS PARA LA MEDICIÓN DE LA
EQUIDAD ANTES Y DESPUÉS DE LA ACCIÓN DE LOS TRIBUTOS.
La literatura económica ha buscado ciertos indicadores
alternativos de bienestar, tales como el nivel de consumo y el ingreso, siendo
este último el indicador más usual.
7.
COMPLEMENTARIEDAD DE LAS POLÍTICAS
TRIBUTARIAS Y DEL GASTO PÚBLICO PARA MAXIMIZAR EL IMPACTO SOBRE LA EQUIDAD.
En relación con los elevados niveles de desigualdad
observados en América Latina, la redistribución a partir del gasto público no
es suficiente en sí misma. Los impuestos también juegan un papel relevante en
la determinación del grado de equidad en la distribución de la renta. La
política tributaria puede influenciar la distribución del ingreso de dos
maneras, por un lado, a partir de impuestos progresivos, como impuestos sobre
la renta y patrimonios.
Puede decirse que si los beneficios (gastos) suben
proporcionalmente más rápido que los ingresos, el efecto producido es regresivo
y, por el contrario, si los costos (impuestos) suben proporcionalmente más
rápido, el efecto será progresivo.
En ese sentido, el paquete conjunto será regresivo cuando
tanto los costos como los beneficios son regresivos y, el efecto progresivo
será en el caso opuesto.
Se concluye que una política fiscal progresiva será
aquella en que a medida que el nivel de ingreso se incrementa se reduce el
efecto neto de la política presupuestaria, e incluso este efecto neto puede
tornar negativo a partir de cierto nivel, significando ello que el monto de
impuestos pagados supera en términos absolutos, para un dado nivel de ingresos,
el monto de beneficios recibidos.
Una conclusión importante del análisis anterior es
que tanto los beneficios del gasto público como los costos producidos por el
pago de los impuestos deben actuar de manera complementaria, a fin de maximizar
el impacto neto de la acción presupuestaria.
Ello nos lleva a concluir que no es suficiente con
señalar que la política distributiva debe hacerse exclusivamente por el lado
del gasto y no por el lado tributario, sino que ambas deben orientarse en el
mismo sentido para no atenuar los efectos buscados.
8.
RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS EN MATERIA DE
MODIFICACIONES A LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA CON ÉNFASIS EN LA EQUIDAD.
8.1.
Orientaciones generales sobre el diseño y
requerimientos del sistema tributario.
Deberían ser considerados los siguientes tres
criterios generales:
a) Orientación hacia la ampliación de las
bases disponibles.
Un aspecto fundamental en la orientación de las
políticas tributarias distributivas es la eliminación de tratamientos
preferenciales dentro del sistema tributario, ya que en general éstos generan
alteraciones en la “equidad horizontal”.
El objetivo de este criterio es apuntar a recuperar
el concepto de “equidad horizontal”. Es sabido que una de las características
de los sistemas tributarios de casi todos los países de América Latina es que
contienen tratamientos preferenciales, cuyos beneficiarios son, en su inmensa
mayoría, los sectores de mayores ingresos.
b) Adecuación al nivel de las alícuotas o
tasas de los distintos impuestos a los niveles internacionales vigentes en cada
uno de ellos.
Es evidente que la estructura tributaria de los
países debe tomar en consideración los cambios que van ocurriendo en el resto
del mundo, ya que de otra manera sólo se estaría estimulando la generación de
vías de evasión.
América Latina ha ido reduciendo las tasas de los
impuestos directos a la renta a fin de ir acompañando los cambios operados en
otras regiones, y a la vez ha elevado las tasas de los impuestos indirectos,
tipo imposición al consumo.
Las reformas tributarias en los países de América
Latina no deben pasar por una reducción en las tasas, sino en una ampliación de
las bases imponibles de los gravámenes.
La eliminación de los tratamientos preferenciales que
benefician a los sectores de altas rentas mencionados en el punto anterior
seria un elemento que coadyuvaría en ese sentido.
c) Fortalecimiento de la administración
tributaria, a fin de atacar el problema de la alta evasión existente en América
Latina.
En cuanto al fortalecimiento de la administración
tributaria, en general los países de la región se enfrentan con una serie de
problemas importantes para modernizar sus administraciones dadas las
restricciones relacionadas con el contexto legal e institucional y los desafíos
relacionados con la estrategia de mediano/ largo plazo, la organización, los
procedimientos y la gestión de la administración tributaria, entre otros.
Se debe establecer un marco legal sólido y estable
que le otorgue a la administración las potestades necesarias para llevar a cabo
sus políticas a partir del hecho de asegurarse que los códigos tributarios le
den las competencias necesarias para realizar sus funciones apropiadamente.
Deben fortalecerse los dos pilares que son la base de
la administración tributaria: promover el cumplimiento voluntario y controlar y
sancionar el incumplimiento.
Se debe dar una señal clara de que los impuestos no
se recaudarán por vía de las amnistías o condonaciones, evitando la
implementación de amnistías o esquemas de fraccionamiento, como las
condonaciones y las moratorias, circunstancias que contribuyen a que el nivel
de ingresos tributarios disminuya a través del tiempo.
8.2.
Medidas específicas sugeridas para la
modificación del sistema tributario.
El objetivo de todas las reformas mencionadas, además
de apuntar a una mejora en la equidad distributiva, debe ser el de la reducción
de las “brechas” observadas entre el nivel de imposición efectiva y esperada,
resultando ser el fortalecimiento de la imposición a la renta la consideración
prioritaria de una reforma tributaria.
9.
ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL IMPACTO
EN EL CICLO ECONÓMICO DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA.
Para estabilizar la economía, existen dos tipos de
estabilizadores, los discrecionales y los automáticos. Los estabilizadores
discrecionales son los que provienen de medidas que deben tomarse
explícitamente por el gobierno, mientras que los automáticos resultan de
utilidad para moderar las fluctuaciones del ciclo económico sin necesidad de
medidas de carácter discrecional.
Los dos mecanismos fiscales que tienen esta propiedad
son el seguro de desempleo y el sistema tributario..
10. CONCLUSIONES
Si las consideraciones de equidad son un elemento
central en la determinación de la calidad del sistema tributario, los datos para
América Latina demuestran que las desigualdades se han ido acentuando.
Éstos son los resultados de sistemas tributarios
fuertemente cargados de imposición indirecta, como también de beneficios,
destinados a favorecer mayoritariamente a los sectores de ingresos más
elevados. Esta situación presenta un claro contraste con la observada en los
países desarrollados que muestra que, en función de las estructuras tributarias
adoptadas, es factible revertir la concentrada distribución primaria resultante
de la acción del mercado con el propósito de lograr una distribución del
ingreso disponible más igualitaria.
Dentro de los
impuestos generales sobre los consumos, se puede paliar en una medida razonable
la regresividad, desgravando algunos artículos constitutivos de la canasta
familiar.
Otro elemento que introduce progresividad tributaria
es la creación de impuestos que graven los consumos suntuarios.
Para finalizar, no puede dejar de mencionarse que las
reformas requieren tanto de viabilidad política para ser adoptadas como de
capacidad institucional para ser aplicadas.
Las Percepciones sociales
de los impuestos – Alejandro Grimson y Alexandre Roig.
La redistribución tiene un lugar predominante en la
vida humana en tanto proceso de captación centralizada y distribución de las
riquezas.
Sin embargo, poco se ha dicho sobre las dimensiones
culturales de la cuestión fiscal.
En la Argentina son muchos los discursos que hablan
de la fiscalidad, de los gravámenes y de porqué habría que pagar o dejar de
pagar un impuesto.
A la hora de comprender la cuestión fiscal, nos
parece central entender estos discursos; no hay discusión fiscal que no esté
asociada a un problema de legitimación del Estado. En segundo lugar, no hay
régimen fiscal que no esté imbricado con los regímenes de justicia, de
evaluaciones o de posicionamientos relativos de los miembros de una comunidad
marcando las fronteras de lo justo y lo injusto, de lo igual y lo desigual. En
tercer lugar, consideramos que no se puede pensar la reforma de un sistema
fiscal, más si es progresiva y avanza contra intereses instalados, sin tener en
claro la posibilidad de su aceptación o de su rechazo por parte de la
población.
Esquemáticamente “sacar” a alguien y “dar a otro” a
través de un proceso centralizado implica pensar la fiscalidad como una
“relación social de apropiación/ expropiación de algunos de los medios de la
reproducción social”.
La fiscalidad establece vínculos permanentes entre
los sujetos de derecho de una comunidad y el Estado que lo representa.
La fiscalidad, puede ser entendida, como relación
social en la medida en que participa de la reproducción del capital, del poder
estatal pero también del proceso de legitimación de la acumulación económica o
política.
Cuando se abordan debates acerca de formas
tributarias o cambios impositivos, una orientación relevante es el análisis y
la construcción de propuestas que estarán orientadas por principios de justicia
distributiva.
Podemos presuponer que siempre los sectores sociales
buscarán pagar la menor cantidad de impuestos. Sin embargo, el hecho de que los
impuestos aparezcan para sectores de la población como un cálculo específico y
desarticulado de otros debe ser comprendido como un indicio de los modos en que
sedimentaron relaciones históricas en la Argentina, no solo entre el Estado y
la sociedad, sino entre los distintos sectores sociales. Para dar un ejemplo:
podría suceder que un porcentaje elevado de sectores medios urbanos prefiera
gastar una parte de salario en educación privada, otra parte en salud privada,
incluso otra parte en seguridad privada, antes de entregarle todos los meses
ese dinero al Estado para que desde allí puedan generarse servicios públicos.
Las innovaciones impositivas, y más aún si van en una
dirección progresiva, van a generar resistencias de quienes deban pagar más
impuestos.
PERCEPCIONES SOBRE LA
JUSTICIA DISTRIBUTIVA
En un análisis realizado en 18 países de América
Latina sobre la percepción de la política sobre aspectos económicos, utilizando
la información provista por una encuesta de opinión, se encontró que las
percepciones de una alta injusticia distributiva se asocian principalmente con
las opiniones ciudadanas de inexistencia de garantías económicas y sociales
básicas, lo que pone en evidencia la necesidad de que los Estados adopten
medidas para cerrar las brechas sociales y avanzar en la cohesión social.
Se observó que la percepción de una alta inequidad
distributiva se relaciona con la desconfianza en las instituciones políticas y
con la creencia de que los gobiernos sirven más a las élites que a las
mayorías, lo que indica que la población percibe a la desigualdad como un
problema de poder que va más allá de la concentración económica y que, de no abordarse,
puede obstaculizar las iniciativas para promover la cohesión social.
En Argentina los indicadores de percepción de
justicia distributiva mejoraron en el 2007, se redujo el porcentaje que considera
“muy injusta” la distribución respecto de período anteriores.
Los más pobres, al creerse más cercanos a la clase
media, no son conscientes de cuánto se beneficiarían a partir de una política
redistributiva, los de clase media alta y alta, sintiéndose cercanos a la clase
media, se resisten a enfrentar el verdadero costo de una política de esa
naturaleza.
LÍDERES DE OPINIÓN E
IMPUESTOS
En las entrevistas a líderes de opinión se comenzó
indagando acerca de las principales divisiones entre los argentinos. En el
conjunto de respuestas dadas hay tres aspectos que son mayoritariamente
considerados como factores de desigualdad.
La inequidad territorial asociada a la idea de que existe un centro
que concentra el poder en Buenos Aires. Se describe la capital como el
escenario que concentra los beneficios y las mejores condiciones sociales a
expensas del resto del país.
Las respuestas también plantean un ensanchamiento de la brecha entre ricos y
los pobres, así como el debilitamiento de la clase media.
Otro aspecto que proponen los entrevistados como
causa de la división social se relaciona con la inclusión y la exclusión
social, buena parte de las entrevistas sitúa el problema no en la
distribución social de los recursos sino en el acceso a un trabajo como
elemento principal de la inclusión social. La falta de trabajo es considerada
como un riesgo para la integración social porque hay una población que es vista
como creciente que no puede acceder a bienes y servicios básicos pero tampoco a
la educación. Como causa de la desigualdad aparece la necesidad de que el país
genere condiciones para que todos tengan trabajo.
Si bien se reconoce la necesidad de pagar impuestos
para que el Estado pueda actuar, las decisiones del Estado se asocian sobre
todo a la prestación de servicios como salud, educación y al desarrollo de
obras.
También existe una idea generalizada de que el monto
pagado por los impuestos es injusto. Los entrevistados afirman que “es para
llenar el bolsillo de unos pocos”, “los que más tienen son los que menos pagan
(o más evaden)/ los que más pagan son los que menos tienen”, “se paga y no se
ven los resultados”.
El conjunto de condicionamientos se pueden agrupar en
tres aspectos de acuerdo a la forma en que los entrevistados plantean sus
percepciones. El primero se refiere al tema del gasto, es una crítica que
denuncia el mal uso que tienen los impuestos. En un segundo grupo los actores
plantean problemas de injusticia del propio sistema impositivo. Un tercer grupo
sitúa en la cultura de los individuos el principal problema para la
tributación.
En el primer grupo, hay respuestas como “hay que
pagar, pero uno no ve lo que pasa con los impuestos y no le dan ganas de
pagar”, “acá vemos todos los días lo que se hace con la plata de los impuestos
y realmente uno no tiene ganas de pagar”.
La percepción de una injusticia se reitera en “el que
más tiene es el que más evade, el que menos tiene es el que más paga”.
Hay otro grupo de respuestas que aluden más bien a la
“cultura nacional” y la vinculan con las perspectivas de desarrollo.
Así, el problema principal sería la antigua cultura
de violación de las leyes que estarían en el trasfondo de los problemas
argentinos. Por ejemplo, “los países que progresan son los que se apegan al
cumplimiento de las leyes”, “los países más civilizados y los más ordenados
pagan impuestos como corresponde”.
Un religioso cordobés afirmó que, “cuando las leyes
entran en contradicción con la ética, la opción siempre es por la ética”. Decía
que “en un mundo estructuralmente injusto ciertas obligaciones sociales, como
era pagar los impuestos, se ponen en cuestión; ahora, si es un millonario, si
es un hombre rico, pudiente, y si además no paga los impuestos, es un
caradura.”
Así, la inmoralidad, es colocada del lado del Estado
y la recaudación. No sólo por la corrupción, sino porque castigan a los que
pagan.
Para los no especialistas, muchas veces el término
“impuesto” abarca los servicios de agua, electricidad, gas o teléfono. Se habla
de pago de la boleta de luz como un “impuesto”, lingüísticamente equivalente al
IVA, aunque muchas veces más visibles que el IVA. En la medida en que en la
Argentina generalmente los precios se presentan con IVA incluido, para muchos
consumidores el precio aparente del producto es la suma del precio y el IVA,
mientras que la noción de “impuesto” se utiliza más para hablar de las boletas
de pago (sean de servicios o impuestos) que se reciben en el domicilio.
LA RELACIÓN FISCAL Y LA
SOCIEDAD POLÍTICA
Las clases medias y altas, en lugar de tener el
sentimiento de estar atados por una obligación, sienten que el Estado les roba.
Por otro lado, aparece la idea de que las leyes
deberían estar hechas por especialistas fiscales, expertos, tecnócratas, “los
que saben”, y no por los legisladores que “actúan con obediencia debida”.
CONCLUSIONES
El análisis previo nos permite ver que la relación
fiscal se inscribe en un régimen de confianza en el cual se moviliza un
complejo de experiencias y significaciones sobre la captación fiscal y sus usos
que constituyen un conjunto de creencias sobre el Estado y lo fiscal. Estas
creencias se plasman, a la vez que se complejizan, en los argumentos públicos
que otorgan o no legitimidades a los actos del Estado o a las medidas
políticas.
La cuestión de la legitimidad fiscal se evidenció en
marzo del 2008 cuando estalló el conflicto “entre el gobierno y el campo” sobre
las “retenciones móviles”. Se consideraba a las retenciones como un castigo a
los exportadores, no como un incentivo a otros exportadores.
Más allá de estas tramas de presiones constantes,
existe la cuestión de la legitimidad social de los instrumentos impositivos.
Esa legitimidad vincula ciertos valores sociales en que los sectores de una
sociedad interpretan en un momento histórico nociones de igualdad y equidad,
con dos dimensiones señaladas en este trabajo: el carácter más o menos
equitativo del sistema impositivo y el carácter más o menos equitativo del
gasto público.
Si bien, este trabajo muestra que las percepciones
sociales prevalecientes dan cuenta de una injusticia distributiva ligada a los
impuestos y ligada al gasto, deben señalarse algunas posibilidades. Por ello
conviene partir de la idea de que la sociedad argentina parece persistir un
valor en la equidad social.
Esto señala que existen amplios sectores sociales más
críticos, o más politizados que, señalan esa falta de correspondencia entre el
modo en que creen que la sociedad debiera funcionar y cómo funciona
efectivamente.
La ausencia o debilidad de argumentaciones públicas
respecto de cómo es la estructura social y la estructura de tributación. El
hecho de que se presione sólo para elevar el mínimo no imponible, lo cual
beneficia específicamente al decil de ingresos más altos, en lugar de presionar
para reducir impuestos regresivos, de instalar el debate acerca de la
heterogeneidad de ingresos del decil más alto y la falta de progresividad en la
tributación, es una muestra elocuente de esto.
La combinación de todas las percepciones señaladas en
este trabajo se traducen en que una imposición ganará legitimidad en la medida
en que sea destinada a un fin específico y, si ese fin reduce la desigualdad
social.
Resultará crucial que el Estado en ningún caso
aparezca identificado con una parte, sino que siempre, en cada medida y cada
acción, trascienda a cada una de ellas.
Si bien hay en la actualidad una presión tributaria
históricamente alta, el Estado aún tiene potencial para negociar en el mejor
sentido, ya que podría imponer tributaciones con bastante legitimidad a
cuestiones financieras, de la minería o el medioambiente.
La corrupción y el uso discrecional de dineros
públicos socavan profundamente la potencial legitimidad de la tributación.
Cualquier avance en controles amplios permitirá incrementar esa legitimidad.
Se verifica una percepción distorsionada respecto del
pago de impuestos, en el sentido de que varios ciudadanos tienden a pensar o
creer que son muy pocos los que realmente los pagan.
Las desvinculaciones en las percepciones sociales de
los impuestos y la justicia, y su consecuente desarticulación con dimensiones
morales, es un problema cultural grave. Ese problema no debería considerarse
como “enfermedad endémica” sino como procesamiento social de una relación
históricamente desarticulada entre Estado y sociedad.
No hay comentarios:
Publicar un comentario