LA INDUSTRIA
EN LOS CUATRO PERONISMOS
ESTRATEGIAS, POLÍTCAS Y
RESULTADOS.
AUTORES:
MARCELO ROUGIER: Historiador, investigador del
Conicet, profesor titular de Historia Económica Argentina y Director del Área
de Estudios sobre la Industria Argentina y Latinoamericana de la Facultad de
Ciencias Económicas (UBA).
MARTÍN SCHORR: Sociólogo (UBA) e investigador del
Conicet y del área de Economía y Tecnología de Flacso. Se desempreña como
docente en cursos de grado y posgrado en el IADES, Flacso, UBA y diversas
universidades del país.
INTRODUCCIÓN
Cuando se
desea analizar al peronismo, se lo identifica con un proyecto económico en el
que la industria tiene un lugar central, como motor de desarrollo. Así como
también propulsor de políticas que tenían como objetivo, el bienestar social.
Todo esto junto a la idea de sinónimo de intervención estatal e industria
nacional; conceptos que se han penetrado en el imaginario social. Logrando de
esta manera, darle vida a propuestas electorales convalidadas en las urnas
durante la segunda mitad del siglo XX, y también en el cambio de siglo.
Por ello es
necesario realizar un recorrido histórico donde los autores proponen: “los
cuatro peronismos”, siguiendo y actualizando lo propuesto por Sidicaro, en el
2002. Se debe aclarar que esa división,
no corresponde a “primero”, “segundo”, “tercero” y “cuarto”, ya que cuando se
habla del “tercer peronismo” se hace referencia a la etapa menemista. En dichas
divisiones, se refleja la finalidad de comparar las distintas políticas industriales
de los peronismos, para poder enriquecer de esta manera el estudio de las
políticas económicas e industriales del fenómeno político peronista, que genera
un amplio campo de discusión en lo político, social, económico y cultural, que
se actualiza permanentemente.
Ese recorrido
histórico mencionado con anterioridad, mantiene un orden cronológico. En primer
lugar, se analiza la experiencia clásica y su importancia como constitutiva de
los principales lineamientos de la política económica e industrial que
identificó al peronismo. En segundo lugar, entre 1973 y 1976, donde se comienza
luego, el abandono de la industrialización por sustitución de importaciones. En
tercer lugar, es la década menemista entre 1989 y 1999, que corrompe con las
definiciones históricas del peronismo, implementando un esquema neoliberal. En
cuarto lugar, se estudian las gestiones de los gobiernos peronistas en el siglo
XXI, específicamente los de Kirchner y Fernández de Kirchner, quienes
propusieron políticas económicas diferentes a las del esquema neoliberal, pero
si recurriendo a la “esencia peronista” tradicional, con respecto a la
intervención estatal y los avances en el sector manufacturero; proceso aún en
curso.
EL PERONISMO CLÁSICO
En 1945, poco
antes que Perón asumiera por primera vez como Presidente de la Nación, la
producción y el empleo industrial habían avanzado y duplicaban a los
registrados a comienzos de la década de 1930, cuando la crisis económica
internacional había provocado la incertidumbre del funcionamiento del modelo de
acumulación basado en la exportación de productos primarios.
Cuando
llegó al poder, se distinguen dos momentos en la política económica del
peronismo hasta 1955: una política que reflejaba la redistribución del ingreso,
la ampliación de los instrumentos crediticios y del gasto público, profunda
política de nacionalizaciones y el impulso a las actividades industriales, las
más ligadas al consumo de los sectores populares. Y un segundo momento, a
partir de 1949, en el que se buscó resolver los problemas de escasez de divisas
combinando el congelamiento de la política de redistribución de ingresos, con
un apoyo a las actividades agropecuarias y los primeros intentos de avanzar en la sustitución de importaciones
de maquinarias e insumos intermedios.
Si bien la política económica del peronismo estuvo sujeta a la política
de los ingresos, también estuvo definida por las medidas acuñadas en materia
financiera. En efecto, el sistema financiero que utilizó el gobierno permitió
alentar a los distintos sectores productivos en diferentes circunstancias y
subordinar desde allí el conjunto de variables económicas. En 1946 se
nacionaliza el Banco Central y los depósitos. Se conformó un Sistema del Banco
Central en el que quedaron integrados todos los bancos y organismos financieros
y comerciales. La creación del Instituto Argentino para la Promoción del
Intercambio (IAPI) fue otra de las novedades de la reforma financiera. Este
instituto tenía el derecho exclusivo de manejar la totalidad de las
exportaciones e importaciones del país.
También, se inicia el Primer Plan Quinquenal (PPQ) que estableció el
fomento de las manufacturas existentes con el propósito de "evitar la
desocupación de la posguerra", especialmente la producción textil
algodonera y la metalúrgica. Se estimuló a actividades de producción nacional
en ramas químicas y siderúrgicas y se desalentó a la exportación de
manufacturas para evitar el desabastecimiento del mercado interno. Estas
medidas beneficiaron a todo el sector manufacturero (grandes, medianas y
pequeñas empresas, locales y extranjeras) y fueron complementadas con otras
iniciativas estatales incluidas en el PPQ, por ejemplo la iniciativa frente a
la Dirección General de Fabricaciones Militares, que no prosperó. La creación
de la siderúrgica SOMISA, cuyo proyecto de brindar bases sólidas para la
industria laminadora que se había desarrollado durante la guerra, fue demorada
debido a las restricciones estadounidenses. Situación similar ocurrió con la
Dirección Nacional de Industrias del Estado (DINIE), creada en 1947 bajo la
dependencia de la Secretaría de la Industria.
La aparición de saldos negativos en la balanza comercial a partir de
1949 jaqueó el esquema de transferencias de ingresos del sector rural al
urbano-industrial que el gobierno había impulsado exitosamente en sus primeros
años. Ello fue consecuencia de la caída de los precios internacionales de los
productos de exportación de la Argentina y también del crecimiento de las
importaciones, en especial de insumos intermedios y equipamientos que se
requerían para abastecer la demanda del sector industrial, se trataba de la
primera crisis y situación que más tarde se sucedería de manera cíclica en la
economía argentina y a la cual se ha denominado "el modelo stop and
go".
Después de la Segunda Guerra Mundial, las condiciones del crecimiento de
la economía argentina quedaron determinadas por la dinámica del ciclo económico
mencionado, en el marco de un modelo centrado en la industrialización pos
sustitución de importaciones. Concluido el PPQ, en 1951 el gobierno decidió
lanzar un Segundo Plan Quinquenal (SPQ) que tenía propósitos muy diferentes al
primero dada a la crisis del sector
externo y el estancamiento de la producción agropecuaria e industrial en los
años previos además de precisar más ajustadamente las metas de producción e
inversión. El objetivo principal de este segundo plan, no consistía en evitar
la crisis de la industria, sino en resolver la crisis estructural del sector
externo de manera compatible con el sostenimiento de redistribución de
ingresos.
A pesar de lo mencionado, los industriales destacaban la dificultades
para incrementar la productividad sobre la base de introducir mejores equipos
dada la insuficiencia de divisas; superar ese dilema era posible pero se
trataba de un proceso lento, por lo que los sectores patronales, apoyaban la
política de las inversiones extranjeras del gobierno. Un congreso en 1955 con
el propósito de mejorar la situación mencionada, ocasionó una resistencia
sindical, lo que concretó un objetivo ya predicho: Golpe de Estado que derrocó
al gobierno en septiembre, que terminó de alinear de manera decidida a la
mayoría de los empresarios junto con los críticos de la gestión peronista. Sin
embargo es necesario analizar que los avances industriales durante el
peronismo, ya mencionados con anterioridad, ocasionaron ingresos al país,
empleo, consumo, todos los elementos necesarios para mejorar la economía
nacional.
EL TERCER PERONISMO
En el programa económico del
peronismo a comienzos de 1973 en particular se criticaba al capital extranjero
y a los “dueños de la tierra”. Posiciones más conflictivas que las utilizadas
durante la etapa clásica. La política económica se sustentó en el Acta de
Compromiso Nacional para la Reconstrucción, la Liberación Nacional y la
Justicia Social (ACN), un “Pacto Social” autorizado en el Parlamento por la
Confederación General Económica y la Confederación General del Trabajo. El
documento denunciaba la situación de las finanzas públicas, el proceso de
desnacionalización económica y financiera, durante el “desarrollismo”, el
deterioro del salario y la depresión del mercado interno. El ACN quería lograr
a corto plazo la estabilidad de los precios como condición para el crecimiento
económico.
El proyecto a largo plazo proponía desarrollar la sustitución de
importaciones en la producción de insumos estratégicos, tales como acero,
productos químicos, aluminio o papel, logrando una unión en el sector
industrial y, por lo tanto, un menor consumo de divisas. Disminuyendo la
centralidad estructural y el histórico poder de veto de los grandes
terratenientes. La inversión pública ocupaba un lugar destacado en la propuesta
económica, ocupando el Estado un rol que ya había tomado con anterioridad y que
pretendía implementarse nuevamente.
La promoción
industrial en el Plan Trienal fue sancionada mediante la Ley 20.560 y
reglamentada mediante tres decretos sectoriales referidos a la petroquímica, la
siderurgia y la actividad forestal, logrando un estímulo de las exportaciones
industriales. Desde el punto de vista regional, la ley tenía como meta lograr
la descentralización geográfica de las actividades industriales a través de la
promoción y el establecimiento de empresas de capital nacional en áreas de
desarrollo y zonas de frontera. Inicialmente el control de la inflación y la
buena coyuntura internacional (los precios del trigo alcanzaron un máximo
histórico en los últimos meses de 1973) permitieron un buen incremento en el
PBI, una mejora en la participación de los trabajadores en el ingreso, el
sostenimiento de un superávit comercial y un aumento significativo del gasto
público. Sin embargo, el programa se vio amenazado por diversos factores. En
primer lugar, los precios del petróleo en el nivel internacional se
cuadruplicaron y las compras externas de ese producto pasaron a representar el
15% del total. Se incrementaron los precios de las materias primas que
garantizaban la expansión de la actividad industrial. Finalmente el cierre del
Mercado Común Europeo impactó muy negativamente en las colocaciones argentinas
en el exterior. Por ende el programa económico del peronismo quedó sujeto a la
dinámica del corto plazo y comenzó a deteriorarse con tres hechos: el
fallecimiento de Perón en julio de 1974, la salida de Gelbard del gabinete a
finales de ese año y el drástico programa de ajuste del ministro Rodrigo en
1975.
En suma, por
los motivos ya mencionados y otros ocurridos, los objetivos básicos en la estrategia del
tercer peronismo para el desarrollo industrial (el aumento del ahorro público, de la capitalización del Estado y sus empresas
y el incremento de la rentabilidad de las empresas medianas y pequeñas de
capital nacional) y para el desarrollo agropecuario, se vieron frustrados. Esto
sirvió para que sectores no favorecidos con las políticas implementadas durante
el peronismo, sean la base social de apoyo al golpe de Estado del 24 de marzo
de 1976. Donde la política económica de
Martínez de Hoz no fue continuar con la del peronismo; sino desbastar todo lo
ya construido; centrándose en lo político-social.
EL MENEMISMO
Cuando
asumió Menem al poder en 1989, las políticas económicas no difirieron de las
que se tomaron durante la dictadura militar, es más se cumplieron muchas de las
"asignaturas pendientes". Se pusieron en marcha los organismos
multilaterales de crédito, los think tanks del neoliberalismo (del ámbito
nacional y del exterior) y los principales grupos económicos locales, en forma
casi simultánea. Ese shock institucional se inició con la sanción de las Leyes
de reforma del Estado y de Emergencia Económica.
En marzo de
1991 se sancionó la Ley de Convertibilidad (ilusión del 1 a 1-“boom del
consumo”) y en el marco del inicio de un ciclo de endeudamiento externo
(público y privado) muy acelerado, tales políticas de shock pasarían a asumir
un mayor grado de organicidad y funcionalidad respecto de la consolidación de
aquellos intereses económicos que conformaban el sustento estructural del
proyecto refundacional iniciado con la última dictadura militar.
En referencia
al proceso de liberación comercial, vale reparar en que el mismo fue en muchos
aspectos asimilable al aplicado durante la última dictadura militar. Se ejerció
mediante las medidas aperturistas:
·
Se instrumentaron con escaso gradualismo e
inestabilidad a punto tal que de 1989 y 1991, sucedieron trece reformas
arancelarias.
·
Se exhibieron marcadas asimetrías. Hubo sectores
protegidos como el automotor y otros con tratamiento preferencial ante la
ostensible permeabilidad oficial frente a la capacidad de lobbying de las
empresas líderes: calzado deportivo, papel para diario, etc.
·
Se enmarcaron en escenarios de sobreevaluación de la
moneda doméstica que potenciaron los efectos de la brusca reducción de los
aranceles y fueron posibles a merced del crecimiento de la deuda externa.
·
Fueron utilizadas como una herramienta clave de la
política de estabilización de precios.
Además se
produce la existencia de un sistema aduanero “permeable” y se aplicaban
mecanismos anti-dumping, acentuando las asimetrías derivadas de la apertura
comercial. Todo esto contribuyó a expandir la concentración económica y la
centralización del capital. El carácter concentrador y centralizador del
programa de reformas estructurales instrumentando en el menemismo también queda
de manifiesto cuando se analiza otro de los pilares “ordenadores” del set de
políticas públicas que se aplicó: la no menos asimétrica y regresiva
desregulación de los mercados.
En esta
visión, la regulación pública generaría imperfecciones mucho más perjudiciales
que las que podrían provenir de la propia dinámica del libre desempeño de los
mercados. Esto se puede ejemplificar, a través del impacto de la
“desregulación” sobre diversos mercados vinculados con la industrialización de
bienes primarios, y otro ejemplo es el de la llamada desregulación del mercado
de petróleo y los combustibles líquidos. Las políticas que constituyeron el
núcleo organizador del vasto programa de ajuste estructural que se aplicó en la
Argentina al cabo de esta experiencia de gobierno del peronismo trazaron en el
ámbito industrial un claro “mapa” de ganadores y perdedores.
En
consecuencia puede afirmarse que la desindustrialización que sufrió la
Argentina durante esta experiencia en el poder del peronismo no debería ser
vista como un proceso de naturaleza antiindustrial, dado que una parte
significativa de la expansión de las nuevas fracciones dominantes proviene de
haber mantenido o incluso aumentado su ya significativa presencia en la
actividad fabril.
EL KIRCHNERISMO
Luego de la
crisis del 2001, los primeros días de enero de 2002 se formalizó la salida de
la convertibilidad. Desde ese momento, a partir de los gobiernos de Kirchner y
su sucesora Fernández de Kirchner, se ha ido delineando en el país un nuevo
patrón de crecimiento motorizado por los sectores productivos, dando fin a la
hegemonía plena a lo financiero. El discurso dominante, que abreva en un difuso
“neodesarrollismo”, ha venido postulando que la nueva vigencia de un dólar alto
o competitivo constituye una condición necesaria y suficiente para propiciar un
cambio radical en el régimen económico local conducido por un sector industrial
en expansión debido a un salto exportador de consideración, un proceso virtuoso
de sustitución de importaciones y, en ese marco, una revitalización del capital
nacional, sentando las bases de un “modelo de acumulación con inclusión
social”. La salida devaluatoria de la convertibilidad y la señalada política de
ingresos viabilizaron importantes transferencias intersectoriales de recursos,
que favorecieron a las actividades vinculadas con la producción de bienes en
disminución de las terciarias.
Es necesario
destacar la inserción de la actividad industrial local en el comercio
internacional. Por otro lado, por las dificultades que experimentó la
sustitución de importaciones dada la escasez de políticas industriales
específicas, no se lograron disminuir los procesos de desintegración del tejido
manufacturero y de dependencia
tecnológica. Puede afirmarse que en la posconvertibilidad se ha asistido a un
afianzamiento de la “dualidad estructural” del sector manufacturero argentino
gestada al calor de las políticas desindustrializadoras instrumentadas entre
1976 y 2001.
En cuanto al
capital concentrado de origen nacional, es necesario tener en cuenta que en su
interior se manifiesta una presencia destacada de firmas pertenecientes a unos
pocos grupos económicos con una sólida presencia exportadora estructurada
fundamentalmente alrededor de la explotación y el procesamiento de recursos
naturales, y que se desenvuelven en sectores que resultaron favorecidos tras el
abandono de la convertibilidad: Aceitera General Deheza, Aluar, Arcor, Ledesma,
Molinos Río de la Plata, Siderar y Siderca, entre los principales. Si bien en
los últimos años la “problemática pyme” ha cobrado cierta relevancia, es
inevitable reparar en el hecho de que las diversas instancias de gobierno con
incumbencia en el segmento de las pymes han operado con escaso presupuesto, una
baja articulación entre sí y con las medidas instrumentadas en el nive Para
finalizar se puede expresar que en distintos momentos de las cuatro
experiencias peronistas, ciertos segmentos del poder económico local, con
presencia industrial destacada, acompañaron la política económica en curso.
Pero cuando las condiciones que hicieron que ello fuera posible se modificaron,
y comenzó a manifestarse una caída en la tasa de ganancia. Ante esto, dichos
sectores no tardaron en reclamar políticas de ajuste, y/o pensarse a la
oposición y convertirse en fuertes críticos del “modelo”.
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